Mali: dernière chance à Alger

Le Rapport du mois de novembre de ‘’International Crisis Group’’ tombe alors que les autorités et les Groupes armés s’apprêtent à ouvrir la 4e phase des négociations d’Alger. Dans un analyse critique de la situation sécuritaire de notre pays, l’organisation relève des rivalités entre différentes médiations : Celle de la Cédeao, conduite par le Président COMPAORE et qui se trouve handicapée du fait de la démission de ce dernier et celle de la Minusma dont les limites de la facilitation ont été relevées dans la Lettre ouverte de Crisis Group ;  la médiation de l’Algérie qui est en concurrence avec d’autres influences comme en de 1990, avec Ahmed-Baba MISKE de la Mauritanie ou Edgard PISANI de la France. Il ressort que la France entretient de solides liens au sein du MNLA, alors que l’Algérie est proche du HCUA sans que l’un ou l’autre pays, ayant des intérêts sécuritaires communs, ne soutienne les revendications de ces groupes armés.

Véritable pièce maîtresse du dispositif de réconciliation nationale, la posture l’Algérie focalise l’intérêt de Crisis Group. Soutien de plusieurs communautés du Nord, avec une préférence pour les Ifoghas, ce pays renforce ces liens avec des communautés arabo-touareg en leur accordant la nationalité.  De même n’est-il pas hostile au retour de Iyad sur la scène politique en tant que repenti.

Des chercheurs ont décrit des liens opaques entre l’appareil sécuritaire algérien et des réseaux jihadistes, quand bien même il serait excessif  de voir derrière l’activité des groupes jihadistes la mainmise exclusive des services algériens.

Toutefois, l’Algérie, confronté au sentiment autonomiste d’une partie de ses populations berbères, veille à ce que le séparatisme touareg malien ne déborde pas sur son territoire.

Quant à son rôle effacé à Ouaga, cela s’expliquait aussi par les tensions qui gagnent le pays à l’approche de l’élection présidentielle d’avril 2014.

L’on rappelle  un certain nombre de faits dont  la coupure de fait du pays en deux, après l’échec de l’offensive des FAMA le 21 mai 2014. Il y a aussi  les relations tendues entre le Président IBK et la Minusma qui poussent celui-ci à vouloir reprendre la main à travers l’Algérie avec lequel il partage les même « lignes rouges » ; les engagements des différents groupes armés à travers la signature de documents pour la paix.

Pour la Feuille de route du 24 juillet 2014, si elle marque une réelle avancée, il n’en demeure pas moins qu’elle pèche par rapport au cantonnement des belligérants, se limitant à la consolidation de la cessation des hostilités. Ce qui expose de facto toute Partie qui la transgresserait à une condamnation unanime de la communauté internationale.

En ce qui est de négociations proprement dites, devenues le théâtre d’affrontement des diplomates et des « sécurocrates », elles s’inspirent du Pacte national d’avril 1992 en ce qui est du désarmement et de l’intégration des rebelles. C’est l’orientation que semble prendre la régionalisation poussée. C’est aussi le lieu d’une lutte d’influence entre belligérants par représentants de société civile interposés qui enfilent souvent le manteau de Partie. Dès lors, la suspicion est grande à leur sujet.

Du côté des militants, l’on confiance n’est pas non plus au beau fixe à l’égard des représentants chargés des négociations à Alger soupçonnés de brader des intérêts des populations en échange des privilèges octroyés par la médiation ou le Gouvernement.

Comme la société civile, la création de certains groupes armés est perçue comme une manipulation du genre de l’époque ATT.

Par ailleurs, la défaite de l’armée à Kidal a démontré les limites de la formation de l’EUTM et en rajouté à la confusion entre groupes politico-militaires et jihadistes.

L’une des particularités des présentes négociations, c’est qu’elles posent la question de la laïcité qui est d’autant plus importante que certains responsables de groupes armés ont des accointances avec les jihadistes.

Il faut souligner que pour le financement des besoins, le nerf de la guerre, pardon de la paix, les principaux bailleurs ne sont pas présents à Alger.

Le rapport de crisis group

I.Synthèse

 

Alors que le Nord du Mali connait un inquiétant regain de violence, les négociations de paix à Alger constituent une chance unique de sortie de crise. Mais après deux mois de discussions, la paix semble encore loin. Le gouvernement malien et les groupes armés engagés dans les négociations peinent à trouver un terrain d’en- tente. Des groupes influents et radicaux qui manquent à la table des négociations sont tentés de faire dérailler le processus par la violence. La résolution du conflit passe par l’articulation complexe d’intérêts divergents qui touchent à la sécurité du Sahara, à la nature de l’Etat malien et aux équilibres locaux entre des communautés divisées. Face aux affrontements armés, la tentation est grande d’aller vite et de signer un accord à minima garantissant la sécurité à court terme. La précipitation est mauvaise conseillère. Il faut se donner les moyens et le temps de construire les fondements d’une paix durable.

Après des mois de blocage, l’impulsion algérienne a permis de structurer une médiation longtemps handicapée par les rivalités institutionnelles. L’équipe de médiation conduite par l’Algérie doit entretenir cet élan et prendre le temps de susciter un consensus large autour du futur accord. Le document qui sert de base à la rédaction d’un accord final est un premier pas utile mais il repose pour l’essentiel sur des réponses qui ont déjà montré de sérieuses limites. En réduisant la crise à un problème entre le centre et la périphérie, il ne dit presque rien des fractures entre les communautés du Nord. Il n’ouvre guère de perspective pour concevoir les institutions politiques et sécuritaires qui garantiront une répartition équitable des ressources et des responsabilités entre ces communautés.

Tous les acteurs impliqués dans la résolution de la crise doivent tirer les leçons des précédents accords, qui présentaient des lacunes évidentes : les fonds manquaient pour une application rapide ; le mécanisme de garantie internationale n’a pas joué son rôle d’alerte ; et les accords se sont focalisés sur les rapports entre les régions du Nord et l’Etat central, négligeant la question des équilibres locaux. Sur le plan sécuritaire, l’intégration des anciens rebelles dans les forces armées a gé- néré beaucoup de frustrations de part et d’autre.

Le Nord du Mali connait depuis plusieurs semaines un regain de violence, notamment en raison de l’activité de groupes jihadistes et d’affrontements entre groupes armés en violation du cessez-le-feu signé en mai dernier. Face aux attentats contre la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la paix au Mali (Minusma), qui augmentent de manière inquiétante, il est tentant de renforcer l’option sécuritaire. Mais la meilleure solution reste encore de soutenir un accord réaliste et durable. A Bamako, le choc de la débâcle de Kidal en mai 2014 n’a pas été complètement digéré. La frange la plus souverainiste n’exclut toujours pas l’option militaire avec le soutien des forces internationales.

Beaucoup reste à faire alors que la dernière phase des négociations s’ouvre le 20 novembre dans un climat tendu. Un nouvel enlisement des discussions serait préjudiciable aux deux parties. Il n’est dans l’intérêt de personne de précipiter la signature d’un accord incomplet. Les partenaires internationaux du Mali, qui seront demain les garants politiques et financiers de l’accord, ne doivent pas s’associer à un accord bancal. Un échec serait également préjudiciable aux efforts louables que l’Algérie déploie pour stabiliser la région. Du côté du gouvernement, plus l’absence de l’administration se prolonge au Nord, plus il sera difficile de restaurer pleinement la présence de l’Etat. Du côté de la Coordination des mouvements de l’Azawad, l’insécurité au Nord entame le crédit politique et diplomatique depuis la victoire de Kidal.

A l’ensemble des acteurs engagés dans les négociations, en particulier à l’Algérie, chef de file de la médiation internationale :

– prendre le temps de la négociation, et pour cela, trouver au préalable un accord intérimaire portant exclusivement sur le renforcement du cessez-le-feu, par le biais par exemple du renforcement des patrouilles mixtes ;

– aborder ouvertement la question des relations conflictuelles au sein des communautés du Nord et dans leur rapport à l’Etat, en vue de concevoir des institutions politiques et sécuritaires garantissant une répartition équitable et acceptable des ressources et des responsabilités politiques ; et

– s’entendre sur un mécanisme de consultations populaires organisées avant la finalisation de l’accord de paix et prévoir un mécanisme de validation solennelle de cet accord passant par un vote du parlement malien réuni en session extraordinaire et/ou un vote organisé au niveau des régions concernées.

A l’équipe de médiation internationale (Algérie, Minusma, Union africaine, Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest, Organisation de la coopé- ration islamique, Union européenne, Mauritanie, Niger et Tchad) :

– prévoir un dispositif de garantie internationale pour veiller au financement et à l’application du futur accord de paix, en incluant notamment un mécanisme de contrôle international des fonds investis par les bailleurs fonctionnant con- jointement avec les autorités locales compétentes, et un mécanisme d’alerte précoce et de réaction rapide en cas de déraillement du processus de paix ; et

– préparer l’équipe de médiation internationale à devenir, une fois les négociations achevées, un groupe de contact responsable du dispositif de garantie internationale, avec une représentation transférée au Mali, à Bamako et dans les régions du Nord.

 

 

  1. L’Algérie, nouveau chef de file de la médiation internationale

 

En janvier 2014, le rapport de Crisis Group, Mali : réformer ou rechuter, soulignait les risques d’enlisement des négociations entre le gouvernement et les groupes belligérants au Mali. De fait, les négociations ont longtemps peiné à démarrer. Le gouvernement et les mouvements politico-militaires favorables à l’autonomie de l’Azawad ne s’accordent ni sur le lieu ni sur les protagonistes admis aux négociations.1 La dispersion et la concurrence entre les interventions diplomatiques ne favorisent pas non plus la relance du dialogue.2 Paradoxalement, les affrontements de mai 2014 et la déroute de l’armée malienne relancent le processus en inversant le rapport de force entre Bamako et les mouvements politico-militaires.3 Le gouvernement n’est plus en position de force et doit se résoudre à discuter directement avec les groupes politico-militaires. Alors que la résolution 2164 du Conseil de sécurité des Nations unies, votée le 25 juin 2014, renforce le rôle de la Minusma dans la coordination des actions de facilitation,4  l’Algérie s’empare du dossier et s’impose comme nouveau chef de file de la médiation.5

Depuis les années 1990, l’Algérie est le principal médiateur dans les crises qui opposent le gouvernement malien aux mouvements séparatistes arabo-touareg.6

Elle joue un rôle central dans la signature de l’accord de Tamanrasset en janvier 1991, du Pacte national en avril 1992 et plus récemment de l’accord d’Alger en juillet 2006. Elle entretient des liens étroits bien que discrets avec de nombreuses personnalités et mouvements du Mali, au Nord comme au Sud.7 Les raisons de son intérêt pour le Nord Mali sont multiples. Les deux pays partagent plus de 1 300 kilomètres de frontière. Les populations de part et d’autre de la frontière entre- tiennent des liens étroits.8 Les troubles qui agitent le Nord du Mali ont un impact direct sur le Sud algérien.9 La présence d’éléments jihadistes est une préoccupation sécuritaire importante pour Alger.10 Les trafics transfrontaliers sont une source de revenus pour une partie de l’appareil sécuritaire algérien, même s’il est difficile d’évaluer leur importance.11

Pour l’Algérie, l’implication dans le dossier malien présente trois avantages principaux. Elle lui permet de s’assurer que certaines lignes rouges, comme la création d’un Etat indépendant de l’Azawad, ne seront pas franchies.12 Elle lui offre l’occasion de se présenter comme un « exportateur de stabilité » et d’assumer de nouvelles responsabilités dans la sous-région. Enfin, l’Algérie se trouve en position de promouvoir sa vision de la stabilité au Nord Mali. Comme d’autres, elle défend un retour à l’ordre garanti par des réseaux locaux qui lui sont proches et qui assurent le maintien de son influence.

De son côté, la France, active militairement au Nord Mali, rechigne toujours à jouer un rôle politique de premier plan. Elle préfère «multilatéraliser » son action à travers l’Union européenne (UE) et rester en coulisses un acteur influent. Ainsi la France ne fait pas partie de l’équipe de médiation mais le représentant spécial de l’UE pour le Sahel, qui en est membre, est un ancien ambassadeur de France au Mali.13 Du côté du gouvernement malien comme des groupes politico-militaires, on regrette souvent que la France n’assume pas plus clairement son influence et les conséquences de son implication militaire. Ils l’invitent à s’impliquer plus ou- vertement dans les négociations.14 L’Algérie entretient un lien ambigu de partenariat et de rivalité avec la France, qui cherche aussi à garantir la sécurité du Nord Mali mais reste tentée de s’appuyer sur des réseaux distincts. L’action militaire de la France en Libye comme au Mali est une source de déstabilisation aux yeux de l’Algérie, plus souvent partisane de solutions négociées.15

L’Algérie, incontournable pour stabiliser le Nord du Mali, ne pourra résoudre à elle seule la crise.16 Son rôle dans le dossier malien a connu plusieurs phases depuis 2012. Durant les premiers mois de la crise, son implication est relativement lente et discrète.17  Quand une intervention militaire internationale à ses frontières se dessine, essentiellement soutenue par la France, Alger s’implique plus fortement et propose une option politique. En décembre 2012, Alger réunit les deux principaux mouvements armés du Nord Mali, le Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA) et Ançar Eddine, pour qu’ils acceptent le principe d’une solution négociée avec l’Etat malien. Le rôle prêté au dirigeant d’Ançar Eddine, Iyad ag Ghali, dans l’offensive des groupes jihadistes contre les positions maliennes en janvier 2013 éclipse cependant la solution algérienne. Avec l’opération française Serval, l’option militaire l’emporte. La diplomatie algérienne apparait marginalisée : en juin 2013, elle est présente à Ouagadougou mais influence peu le contenu de l’accord signé entre les belligérants.18

Les querelles entre la Minusma, la Cedeao et, dans une moindre mesure, l’UA pour diriger la médiation internationale entravent leurs efforts de relance des négociations.19 A partir de janvier 2014, alors que l’ouverture des pourparlers accuse un retard inquiétant, l’Algérie entame son retour sur le devant de la scène diplomatique. Elle organise à Alger des «discussions exploratoires » avec les mouvements du Nord et obtient une « plateforme de coopération pour une solution définitive au conflit ». L’initiative aurait été prise à la demande de Bamako.20 Les deux pays conviennent de la création d’un « comité bilatéral sur le Nord » qui se réunira une fois par mois pour « suivre la mise en œuvre des décisions en vue d’un règlement pacifique du problème du Nord ». Dans l’immédiat, la démarche, perçue comme une manière de contourner la Cedeao et la Minusma, peine à convaincre. Une partie des mouvements armés et les autres acteurs de la médiation se méfient de l’unilatéralisme prêté à la diplomatie algérienne.21

L’initiative algérienne rebondit après la réélection du président Abdelaziz Bouteflika en avril 2014 et surtout la déroute de l’armée malienne en mai à Kidal. Elle s’impose en quelques semaines comme le médiateur principal, prenant la place de la Minusma et de la Cedeao tout en les associant habilement au processus. En juin, elle réunit à Alger les principaux mouvements politico-militaires, les organise en deux plateformes et leur fait signer une déclaration de soutien au processus.22 Le mois suivant, elle accueille la majorité des protagonistes, gouvernement et plate- formes, pour leur faire signer une feuille de route. Elle se fait alors officiellement reconnaitre un statut de « chef de file » de la médiation.

La médiation algérienne progresse en mettant de côté l’une des conditions centrales de l’accord de Ouagadougou. En effet, le cantonnement des mouvements politico-militaires n’apparait plus comme une condition préalable au dialogue mais bien comme l’un des « sujets d’intérêts » devant faire l’objet de négociations.23 La médiation adopte ainsi une approche pragmatique : après les combats de Kidal lors desquels l’armée malienne a pilonné les sites de cantonnement, il apparait illusoire de conditionner des pourparlers à un cantonnement préalable. Revers de la médaille, les hommes en armes pourront continuer à peser de tout leur poids et menacer de perturber le processus s’ils n’en sont pas satisfaits. Leur capacité à le faire reste cependant limitée si aucun parrain ne soutient leur cause, que ce soit du côté de Bamako ou des puissances régionales.24

Les négociations d’Alger sont conduites par les diplomates algériens, mieux dis- posés à adopter une approche multilatérale que leurs collègues du ministère de l’Intérieur.25 Une partie de l’élite algérienne comprend l’intérêt d’associer des partenaires internationaux pour mieux toucher l’ensemble des parties maliennes et surtout mieux garantir l’application d’un futur accord. Pour autant, les autorités algériennes conservent jalousement le monopole de l’organisation matérielle des négociations. Ce sont elles qui donnent le rythme aux autres acteurs, quitte à revisiter de façon assez unilatérale la feuille de route signée en juin ou à susciter quelques tensions par leur contrôle étroit de l’information.26

III.   L’échec des précédents accords : les leçons apprises

En redonnant de la cohérence et une forme d’autorité à la médiation, la diplomatie algérienne permet que se tiennent depuis septembre 2014 des pourparlers. Cependant, l’Algérie a déjà dans le passé joué un rôle similaire sans que les accords ne permettent d’engager un processus de paix durable. L’histoire n’est certes pas con- damnée à se répéter. Pour favoriser une résolution durable de la crise, il importe de retenir les leçons du passé.

Les précédents accords de paix sont allés loin dans la « reconnaissance des spécificités des régions du Nord ».27 Le Pacte national de 1992 reconnait un « statut particulier » au Nord du pays.28 Ce dernier est concrétisé par des « assemblées locales, régionales et inter-régionales » aux compétences élargies. A travers elles, l’Etat malien reconnait le droit des populations du Nord à prendre en charge leurs propres affaires, étendant même leurs prérogatives au « contrôle des forces et des activités de maintien de l’ordre » ou encore à la possibilité de concevoir des initiatives de gestion régionale dans « le cadre transfrontalier ».29

Les accords de 1991-1992 insistent également sur la réduction du dispositif militaire malien au Nord et la nécessité de confier la sécurité à des éléments issus des communautés du Nord. Ils prévoient la création de fonds dédiés au développement du Nord, à la réintégration des anciens combattants et à l’indemnisation des victimes. Une « commission indépendante d’enquête » doit également faire la lumière sur les crimes liés au conflit. En échange de ces concessions, les mouvements rebelles reconnaissent l’unité nationale et leur appartenance à une nation malienne solidaire. Un calendrier et une commission de suivi présidée par l’Algérie constituent les principales garanties de mise en œuvre de l’accord.30

Cet accord présente pourtant des lacunes et se heurte à d’importants problèmes de mise en application. Le Mali n’a d’abord pas les moyens d’en assumer le coût financier. Ses principaux partenaires n’apportent qu’un soutien tardif et incomplet.31  Le dispositif de suivi, dans lequel l’Algérie détenait un rôle principal aux côtés des parties signataires, n’a pas joué son rôle d’alerte alors que l’application de l’accord apparaissait de plus en plus problématique.32

La question du statut particulier du Nord s’est par ailleurs perdue dans la ré- forme plus générale de la décentralisation. Il n’a plus été question de doter les régions du Nord d’institutions spécifiques mais d’y étendre les mêmes formes de dévolution du pouvoir que dans le reste du pays.33 En se focalisant exclusivement sur les liens entre l’Etat et les régions du Nord, le Pacte national aborde très peu la question des équilibres politiques entre les communautés du Nord elles-mêmes. Or le Nord ne forme pas un bloc unifié face à l’Etat. Au contraire, les années 1990 sont marquées par la résurgence des violences intercommunautaires.34 L’application du Pacte génère en effet déceptions et frustrations. L’accord est souvent dénoncé pour avoir favorisé certaines communautés contre d’autres.35 Ses avantages sont aussi captés par une élite restreinte, issue du Nord, qui négocie ses privilèges au détriment d’autres groupes.36

Dans ce contexte, les communautés du Nord Mali ont négocié des pactes locaux comme celui de Bourem en 1995 qui sert de matrice à d’autres rencontres similaires.37 Ces accords permettent de régler les modalités du vivre ensemble au sein des terroirs du Nord Mali. La paix relative qui prévaut à la fin des années 1990 résulte de la combinaison d’un accord global entre l’Etat et les mouvements rebelles et d’une série de pactes locaux signés à l’initiative des communautés elles- mêmes. Cette paix relative a été construite au terme d’un double processus impulsé à la fois par le haut et par le bas, par l’Etat et par les communautés.

Les précédents accords ont échoué sur le plan de la sécurité. L’allègement substantiel de la présence militaire n’a pas permis la pacification du Nord Mali. Au contraire, il a renforcé le développement de milices communautaires et de groupes mafieux. Ces groupes armés ont leur propre agenda mais, pour s’imposer face à leurs rivaux, ils tissent des liens avec l’Etat ou d’autres puissances régionales qui tentent d’exercer à travers eux un certain contrôle.38 L’intégration des anciens combattants a également généré des tensions au sein des forces armées, qui ont ensuite mal vécu les désertions à répétition des dix dernières années.39 Pour au- tant, c’est moins le principe de la participation des communautés à la sécurité qui est en cause que ses modalités d’application. Tout accord devra nécessairement permettre une forme de réintégration des « spécialistes de la violence» qui fournissent les troupes des différents mouvements politico-militaires..

 

 

  1. Les négociations d’Alger

L’optimisme qui marque l’ouverture des négociations d’Alger le 1er septembre a rapidement disparu.40 Les discussions commencent dans la lenteur : il faut attendre quinze jours avant que deux des quatre ateliers prévus par la feuille de route du 24 juillet ouvrent leurs travaux.41 Malgré les progrès réalisés sous l’égide de la diplomatie algérienne, d’importants désaccords subsistent entre les parties sur le fond comme sur la forme des discussions.42

 

 

  1. Des négociations poussives

Sur la forme, les progrès réalisés en juillet sont plus fragiles et limités qu’il n’y parait. Ainsi, le 24 juillet, ce ne sont pas une mais deux feuilles de route séparées qui sont signées. Les documents sont identiques à une exception de taille : ils ne définissent pas de la même manière les « parties maliennes » appelées à revenir à la table des négociations en septembre. Le premier document mentionne le gouvernement du Mali et les trois mouvements signataires de la Déclaration d’Alger du 9 juin (MNLA, MAA et HCUA). Le second ajoute également les trois autres mouvements réunis dans la Plateforme préliminaire d’Alger signée le 14 juin (Coalition du peuple pour l’Azawad (CPA), Coordination des mouvements et forces patriotiques de résistance (CMFPR) et une autre branche du MAA). La question des parties admises à la table des négociations, qui empoisonne depuis longtemps les efforts de la médiation, a été contournée plus que tranchée.

Un autre désaccord porte sur la manière de conduire les discussions. En septembre, les membres de la Coordination insistent pour que les questions politico- institutionnelles, qui devaient faire l’objet d’un atelier spécifique, soient discutées avant les trois autres thèmes. Ils estiment que tous les autres ateliers dépendent du statut politico-institutionnel qui sera accordé au Nord.

Sur le fond, la demande de fédération soutenue par la majorité des mouvements s’oppose directement à l’offre gouvernementale de régionalisation et de dé- centralisation poussée. Le blocage sur les termes élude de nombreuses questions qui, au lieu d’être débattues dans les commissions de travail, le sont en coulisses : comment rétablir le rôle régulateur de l’autorité centrale face à un mode de gestion du Nord qui a longtemps privilégié le clientélisme et l’utilisation des communautés les unes contre les autres ? Comment établir des équilibres politiques dans une société où les fractures sont aussi importantes que le sentiment d’appartenance collective ? Quelle place accorder aux communautés et groupes d’intérêts qui ont choisi de se ranger aux côtés de l’Etat ? Dans quelle mesure peut-on accepter à la table des négociations les représentants des grands trafiquants qui financent ou emploient une part non négligeable des combattants armés sur le terrain ? Le processus d’Alger n’a pas l’ambition de résoudre l’ensemble de ces questions mais il ne peut les ignorer et doit initier des réponses.

Alors que les travaux n’avancent guère, en coulisses, les alliances se recomposent. Le 12 septembre, les mouvements de la Coordination signent avec deux mouvements de la Plateforme d’Alger, la CPA et la branche historique du MAA, un protocole d’entente qui prévoit la formation d’une commission conjointe de négociations et demande la création d’un système fédéral pour l’Azawad. Seul la CMFPR reste à l’écart.43 Une partie du MAA désapprouve cependant le choix de son secrétaire général. De nouveaux retournements d’alliance ne sont pas à exclure d’autant qu’une partie des mouvements se plaignent d’être mal représentés ou d’avoir été exclus des négociations.44

L’ombre de quelques grands absents plane néanmoins sur les négociations. Iyad ag Ghali, dirigeant d’Ançar Eddine, auteur d’une vidéo de soutien à AQMI en juillet dernier, n’est pas présent mais il compte toujours de nombreux soutiens en particulier au sein du HCUA. Son influence pourrait peser sur la capacité du HCUA à signer un accord final si aucune concession majeure n’est faite au dirigeant d’Ançar Eddine.45 Par ailleurs, les grands trafiquants du Nord Mali ne sont pas officiellement présents à Alger mais plusieurs d’entre eux assistent aux discussions en coulisses.46 La paix peut difficilement être signée en ignorant ces personnalités aussi infréquentables aux yeux de la communauté internationale qu’in- fluentes au Nord du Mali. Il faut en tenir compte mais préparer des lendemains dans lesquels ils n’auront pas le même potentiel de nuisance.

De manière plus générale, la notion de pourparlers inclusifs, centrale dans l’accord de Ouagadougou de juin 2013, est devenue secondaire à Alger. On continue certes d’y faire référence mais elle dépend désormais du bon vouloir du gouvernement et des mouvements politico-militaires.47 Conformément à l’accord du 24 juillet, les parties maliennes ont invité « leurs » sociétés civiles respectives. Ces dernières ont été « auditionnées » de manière formelle lors de la première semaine des négociations. Elles ont ensuite quitté Alger avant même que les choses sérieuses débutent.48 En réduisant à minima le caractère inclusif des négociations, l’Algérie facilite l’ouverture des discussions en septembre. Elle prend par contre le risque qu’une fois de plus, les négociations donnent la prime aux hommes en armes. Elle ne laisse pas à d’autres formes d’appartenance tout aussi représentative des populations du Nord de jouer pleinement leur rôle.49

La diplomatie algérienne fixe de manière assez unilatérale l’essentiel de l’ordre du jour des négociations. Le reste de l’équipe internationale de médiation doit suivre. Officiellement, tout le monde se félicite du rôle joué par l’Algérie. Les riva- lités entre facilitateurs internationaux ont été pour l’essentiel mises de côté. Pour- tant, alors que les négociations se crispent, la bonne entente affichée jusque-là se fissure. Certains regrettent en aparté que l’Algérie mène les discussions en cultivant le secret, en exerçant des pressions fortes sur les acteurs et sans partage suffisant des informations.50 L’unité de l’équipe de médiation est pourtant utile : elle sert de contrepoids à la division des groupes et sera indispensable pour garantir l’application d’un éventuel accord.

 

 

  1. Une ébauche d’accord encore insuffisante

 

A l’issue d’une première phase de négociation courte et plutôt décevante, la médiation internationale a remis aux parties maliennes un document présentant les « éléments pour un accord pour la paix et la réconciliation au Mali ». Dans la forme comme dans le contenu, ce texte se présente comme le squelette déjà bien avancé d’un futur accord de paix. En l’état, il est loin d’être satisfaisant et doit être amendé en profondeur. Il a été fortement critiqué par la Coordination des mouvements de l’Azawad, qui regrette que l’essentiel de ses positions ne soit pas représenté. Elle a d’ailleurs produit le 1er novembre une contre-proposition axée sur une solution fédérale. De son côté, le gouvernement malien se félicite officiellement de la diligence algérienne mais rechigne à entériner un texte qui, à ses yeux, fait trop de concessions à ses adversaires et l’obligerait en outre à une délicate réforme constitutionnelle. En coulisses, une partie de la médiation internationale exprime égale- ment de sérieux doutes sur la capacité d’un texte qui renoue avec les « vieilles recettes » de ramener la paix.

Le document, qui sert actuellement de base à la rédaction d’un accord final, ne propose pas de diagnostic sur les échecs passés et les impasses actuelles.51 Il repose pour l’essentiel sur des réponses qui ont déjà montré de sérieuses limites. Il prône ainsi une décentralisation poussée et une présence accrue de l’administration au Nord en négligeant combien l’Etat malien est un corps malade qui constitue moins la solution que l’origine même du problème. Il recommande comme par le passé une représentation accrue des populations du Nord au sein de l’administration centrale comme si, pour acheter à nouveau la paix, l’Etat n’avait d’autre choix que de distribuer les prébendes. Les populations ne réclament pas plus d’Etat, elles attendent une autre forme de gouvernance et de présence de l’autorité publique.

Le texte passe à côté de certains sujets essentiels. En réduisant la crise actuelle à un problème entre le centre et la périphérie, il ne dit presque rien des fractures entre les communautés du Nord. Il n’ouvre guère de perspective pour concevoir les institutions politiques et sécuritaires qui garantiront une répartition équitable des ressources et des responsabilités entre les communautés du Nord.

 

 

  1. Recrudescence des violences au Nord

 

Alors que les discussions progressent peu à Alger, le Nord du Mali reste dans une situation très précaire. Une partie de la population vit toujours dans des conditions difficiles dans les camps de réfugiés.52 Ceux qui sont restés au Nord Mali ne voient guère les bénéfices de la paix et du déploiement d’une vaste mission onusienne. Au Nord, il y a toujours plus d’hommes en armes mais toujours aussi peu de services. Les discussions d’Alger évoquent beaucoup la sécurité et l’autonomie mais peu le sort difficile des populations. La frustration, meilleur terreau de recrutement des groupes radicaux, augmente d’autant plus que certains ont le sentiment d’être mal représentés dans les négociations.53

La situation au Nord ne cesse en réalité de se dégrader depuis la mi-2013.54 Les combats de mai 2014 entrainent le repli des forces de sécurité maliennes vers la région du fleuve Niger et quelques casernes du Nord en dehors desquelles l’armée s’aventure rarement. L’Etat n’a pas seulement raté son retour au Nord, il s’en est largement retiré. Le vide est comblé par des mouvements qui se disputent le con- trôle des territoires et des principales routes de trafic.

Pendant l’été, les combats sont particulièrement intenses dans la région de Tabankort, un point de passage important de la vallée du Tilemsi, zone stratégique pour de nombreux trafics.55 En août, de nouveaux groupes armés font leur « apparition ».56 Des membres de la communauté imghad, déjà organisés en milice, officialisent ainsi la création du Groupe d’autodéfense des Touareg imghad et alliés (Gatia).57  La création de ces mouvements illustre le risque de fragmentation des groupes armés en dépit des efforts de la diplomatie algérienne pour les unifier.58

Le factionnalisme n’a rien d’étonnant au Nord du Mali mais peut annoncer une résurgence des violences entre des groupes qui se battent aussi pour prouver leur existence.59 A partir de septembre, des groupes jihadistes mal identifiés ont multi- plié les attaques contre la Minusma et contre des civils soupçonnés de collaborer avec les forces internationales.

Devant l’incapacité actuelle des forces maliennes à assumer la sécurité, des groupes armés se substituent à l’armée. Leur base est communautaire mais ils dé- fendent souvent des intérêts privés.60 Les groupes armés ne disparaissent pas en 2013 mais l’opération Serval force une partie d’entre eux à plus de discrétion, en particulier quand ils entretiennent des liens parfois troubles avec les mouvements jihadistes. Après la déroute de l’armée malienne à Kidal, ni la présence de la Minusma ni celle de la force française renommée Barkhane n’empêche les groupes armés de reprendre le rôle qu’ils assument dans la région depuis des an- nées.61 Comme par le passé, les autorités maliennes sont tentées d’instrumentaliser ces groupes pour exercer une forme de contrôle sur le Nord.62 Pour autant il serait erroné de voir en eux de simples milices à la solde de Bamako. La convergence des agendas du gouvernement et de certains groupes armés n’est peut-être que provisoire.

La création de nouveaux groupes est également liée à l’avancée des discussions à Alger. Chaque communauté ou regroupement d’intérêts tente de se garantir une place à la table des négociations. La création d’un groupe armé constitue l’un des moyens d’y parvenir. En effet, depuis la signature de la feuille de route du 24 juillet, il apparait évident que la société civile sera tenue en marge de l’essentiel des négociations.63 A Alger, les nouveaux mouvements ont envoyé des représentants mais ne participent pas officiellement aux discussions.

Ces mouvements, comme par ailleurs tous les groupes dont les intérêts et les points de vue ne sont pas représentés à Alger, sont susceptibles de relancer les violences sur le terrain. Les groupes se réclamant du jihad se trouvent dans cette situation. Certes une partie a réintégré le jeu politique à travers les mouvements politico-militaires présents à Alger.64  Cela ne suffit pas nécessairement à ce que leur point de vue ou leurs intérêts soient entendus. La question de la laïcité ou le sort de dirigeants comme Iyad ag Ghali ne peuvent être éludés à Alger au risque de compromettre l’application de l’accord avant même sa signature. En août, la recrudescence des attaques revendiquées par les groupes radicaux signale leur grande capacité de nuisance.65 A Alger, il faudra dresser une frontière plus nette entre ceux qui réintègrent le jeu politique et ceux qui continuent à être désignés comme « terroristes ». Discuter de la place de l’islam dans le politique est peut- être une manière de faciliter ces distinctions.66 Une partie de la médiation inter- nationale rechigne toujours à aborder cette question sensible.

La fragilité affichée par les forces armées maliennes constitue une dernière source de préoccupation. A Bamako, le choc de la défaite met à nu les faibles pro- grès réalisés par l’Etat depuis l’élection du président Ibrahim Boubacar Keïta (IBK). Il accentue un mécontentement populaire qui grandit depuis plusieurs mois en lien avec des affaires de mauvaise gouvernance.67 Des manifestations ont eu lieu à Bamako pour protester contre le rôle de la France ou de la Minusma mais égale- ment pour dénoncer l’incapacité du président à résoudre la crise. Le sentiment nationaliste, qui a constitué une clé de l’élection d’IBK, peut se retourner contre lui.

Les violences qui affectent le Nord du pays et les difficultés rencontrées par l’élite politique malienne pour engager une réforme profonde de la gouvernance rendent d’autant plus nécessaires la réussite du processus d’Alger. Ce dernier doit déboucher sur la signature d’un accord de paix à la fois réaliste et ambitieux.

 

  1. Pour un processus de paix durable

 

A Alger, une partie des protagonistes est tentée de signer un accord à minima qui contentera leurs bases respectives sans pour autant faire les concessions nécessaires à une réforme réelle de la gouvernance.68 Alors que s’ouvre le 20 novembre la dernière séquence de négociations inter-maliennes, il faut s’inquiéter d’un processus que certains veulent précipiter au risque de reproduire les erreurs du passé. L’Algérie, qui est impliquée dans le difficile dossier libyen, prioritaire à ses yeux, apparait aujourd’hui pressée de signer au plus vite un accord. Les autres acteurs internationaux estiment que seul un accord permettra de restaurer rapidement un minimum de sécurité et d’éviter que les incidents armés et les attaques contre la Minusma se multiplient.

Réuni le 5 novembre à Niamey, les pays contributeurs de la Minusma ont ex- primé « leur conviction que la conclusion rapide d’un Accord de paix aura pour effet de favoriser les conditions d’une lutte plus efficace contre le terrorisme et la criminalité transfrontalière organisée ».69 L’argument sécuritaire n’est pas sans fondement mais il ne doit pas précipiter la signature d’un accord mal construit. Il n’y aura pas de sécurité durable sans une ambitieuse réponse politique aux maux qui secouent le Nord du Mali.

Il n’est dans l’intérêt de personne de hâter la signature d’un accord fait de rustines. Les partenaires internationaux du Mali, qui seront demain les garants politiques et financiers de l’accord, doivent faire savoir qu’ils ne s’associeront pas à un accord bancal. Un échec serait, à terme, également préjudiciable aux efforts louables que l’Algérie déploie pour se construire une crédibilité diplomatique inédite dans la région. Le calendrier des négociations doit être aménagé pour donner plus de temps à la recherche d’une solution politique solide et faciliter les débats en les ouvrant plus à la société civile et aux experts internationaux. Ces derniers sont en contact réguliers avec les négociateurs mais il serait plus utile de les laisser participer en fonction des demandes de chacune des parties.

En contrepartie de la possibilité de renégocier en substance un texte qu’elle rejette, la Coordination des mouvements de l’Azawad devrait accepter un accord intérimaire sur la sécurité des régions du Nord. Cela pourrait par exemple passer par une contribution plus franche aux patrouilles mixtes sous conduite de la Mi- nusma. De son côté, Bamako ne doit plus seulement mobiliser de façon incantatoire l’argument de la souveraineté, il doit l’assumer pleinement, en ne donnant plus le sentiment de « sous-traiter » la négociation à l’Algérie.70 Il gagnerait à présenter ouvertement son projet pour le Nord et l’ensemble du territoire.

En septembre 2014, le statut politique du « Nord » a constitué le principal point d’achoppement des discussions. Cette question, liée au rapport entre les régions du Nord et le pouvoir central, est certes primordiale mais elle ne doit pas éluder un autre enjeu majeur, celui des équilibres politiques entre les communautés du Nord elles-mêmes, sources d’instabilité. Cette dimension a été évacuée par les précédents accords de paix. Il ne faut pas à nouveau négliger les multiples lignes de fracture qui minent les sociétés du Nord. Régler la question du statut sans régler celle des équilibres entre communautés et groupes d’intérêts, c’est prendre le risque que d’importantes composantes du Nord se sentent flouées à nouveau par un accord. Elles pourraient alors recourir à la violence armée comme ce fut le cas après la signature du Pacte national.

Pour éviter cela, l’accord doit offrir aux différentes communautés du Nord un accès équitable à la représentation politique, au dispositif sécuritaire et aux ressources publiques. L’accord doit notamment rompre avec un mode de gestion du septentrion malien dans lequel l’autorité centrale instrumentalise une partie des élites et communautés locales contre d’autres.71 Il ne s’agit évidemment pas de régler à Alger l’ensemble des conflits locaux entre les communautés.72 Par contre, la question du statut politico-institutionnel du Nord ne doit pas être déconnectée de celle des équilibres politiques et de l’accès équitable aux ressources de l’Etat.

Cette attention aux équilibres locaux doit s’étendre aux enjeux de sécurité collective. Il faut prévenir la captation de l’appareil sécuritaire par de petits groupes d’entrepreneurs politico-militaires. A court terme, il est pourtant difficile de rétablir la paix sans intégrer dans les discussions des groupes armés influents liés aux grands trafiquants et/ou aux groupes se réclamant du jihad. L’un des enjeux actuels est de déterminer la limite entre ceux qui vont participer aux institutions sécuritaires de demain et ceux qui en resteront exclus.

Dans l’immédiat, des compromis devront être trouvés avec les dirigeants des groupes armés présents à Alger, y compris ceux qui sont liés à des intérêts économiques mafieux. Une large inclusion peut permettre d’amorcer la réintégration des combattants et d’envisager un processus de contrôle des armes, qui n’est pas encore à l’ordre du jour. A plus long terme, l’objectif doit viser la construction d’un système de sécurité collective au service des communautés : celui-ci ne sera plus l’instrument de bandes rivales se disputant le contrôle des trafics, mais il ne sera pas non plus l’auxiliaire local d’une lutte plus large contre l’extrémisme violent au Sahara.

La médiation et les facilitateurs doivent garantir ensemble l’application de l’accord. Il n’y aura pas de paix durable sans accompagnement dans le temps. Pour éviter les errements du passé, la question du financement doit être anticipée dès à présent en partenariat avec les bailleurs et institutions financières concernés.73

Pour permettre une application rapide des principales dispositions de l’accord, des fonds adéquats doivent être mobilisés au plus vite, sans doute sous l’égide des Nations unies. Un mécanisme de suivi et d’alerte doit être prévu pour faire face à d’éventuels blocages. Il faut également anticiper les risques conséquents de détournements de fonds : plus que l’appropriation crapuleuse à des fins d’enrichissement personnel, il faut réduire la captation clientéliste et inéquitable des fonds destinés au Nord. Elle est à la source de nombreux déséquilibres et tensions. C’est en partie ce phénomène qui empêche la puissance publique de jouer un rôle de régulateur impartial des relations sociales.

Les populations doivent être mieux associées à un accord négocié jusqu’ici sans elles par des représentants dont la légitimité est en partie contestée.74  Une consultation populaire confèrerait au processus actuel la légitimité qui a manqué aux accords précédents. Les parties devraient l’inclure dès à présent dans leur feuille de route. Cela pourrait prendre la forme de forums intercommunautaires organisés avec l’appui et la participation de la médiation. Ces rencontres organisées avant la finalisation de l’accord devraient permettre une appropriation par les communautés d’un accord provisoire qui leur serait présenté à cette occasion. Elles leur permettraient d’exprimer des revendications ou préoccupations. L’accord devrait ensuite être validé de manière solennelle lors d’une session extraordinaire du parlement malien. Par ailleurs, la possibilité d’un vote au niveau des régions concernées pour valider l’accord final ne doit pas être exclue d’office malgré les difficultés techniques et politiques d’une telle procédure.

VII.  Conclusion

La relance de pourparlers de paix qui sont longtemps restés à l’arrêt est à mettre au crédit de la diplomatie algérienne. Pour autant, le processus d’Alger n’a, pour le moment, pas permis de régler les questions décisives dans la crise au Nord Mali. Cette région du monde reste violente et instable. Alors que s’ouvre le 20 novembre la dernière séquence de négociations inter-maliennes, les acteurs réunis à Alger ont encore l’occasion de concevoir un traité de paix innovant. Toutes les parties doivent revenir à la table des négociations résolues à défendre leurs positions mais aussi disposées à accepter les compromis nécessaires à la signature d’un accord solide. Elles doivent prendre le temps de construire la paix, quitte à modifier le calendrier des négociations. Il n’est pas encore trop tard pour se montrer ambitieux à Alger. Mais il est urgent de ne pas laisser passer la chance unique de paix qui s’offre à la majorité des acteurs de la crise malienne.

 

Dakar/Bruxelles,

18 novembre 2014

 

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