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vendredi 20 mai 2022
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Mali-France: la rupture

Les autorités de la Transition ont «dénoncé» ce lundi 2 mai 2022 les accords de défense signés avec la France. Il se dit que le Ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale a notifié à l’Ambassade de France à Bamako la décision des autorités de la Transition de dénoncer le Traité de coopération en matière de défense, signé à Bamako le 16 juillet 2014 ainsi que les Accords déterminant le statut des Forces Barkhane et « Takuba ». Cette décision est, dit-on, motivée notamment par la non-compatibilité de certaines de leurs dispositions avec la souveraineté du Mali et le manque de clarification des responsabilités des deux Parties.

Pour les autorités de la Transition, elle se justifie également par les actes unilatéraux majeurs posés récemment par la Partie française dans le cadre desdits accords ainsi que les multiples violations de l’espace aérien malien opérées par des aéronefs militaires français, au mépris de l’esprit du Traité de coopération en matière de défense et des accords subséquents.

Cette annonce  faite par le ministre porte-parole du gouvernement, le Colonel Abdoulaye Maïga, intervient deux mois et demi après celle du retrait des soldats français unilatéralement décidée par le président Macron. Comment en est-on arrivé là ?

La rupture larvée entre notre pays et la France est l’aboutissement de plusieurs mois de tensions fait de provocations et de surenchères de la part de Paris. Avant cette dénonciation déjà notifiée à la France, les autorités maliennes avaient déjà demandé de les réviser, le 16 janvier 2022. Un mois plus tard, le 17 février Paris annonce le retrait de ses soldats de notre pays. Petit détour pour mieux comprendre.

Le dimanche 9 janvier 2022, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cédéao) annonçait des sanctions illégales, illégitimes et injustes contre notre pays, pour le contraindre à lâcher du lest sur le chronogramme de la Transition issu des assises nationales de la refondation. Par procuration de qui on sait, la CEDEAO entendait isoler, discréditer, faire plier les autorités de la Transition, pour ne pas dire les chasser du pouvoir in fine.

Dans la nuit même du dimanche 9 janvier, le colonel Abdoulaye Maïga, porte-parole du gouvernement, intervient sur la chaîne nationale pour dénoncer des sanctions « illégales et illégitimes » et annoncer un « plan de riposte » comprenant des mesures de réciprocité. Mais très bientôt, on constate que ce plan de riposte comprend une importante dimension juridique, puisque le gouvernement de Transition que l’on voulait étouffer au bout de trois semaines a multiplié les offensives sur ce point.

Les atouts juridiques du Mali

Le Premier ministre Choguel Kokalla Maïga a d’abord annoncé qu’une série de plaintes allaient être déposées devant des juridictions sous-régionales, régionales et internationales contre les sanctions prises par la Cédéao.

Au même moment, les tensions diplomatiques se sont succédé autour des accords militaires existants entre le Mali, la France et, plus largement, les pays européens : dénonciation d’une violation de l’espace aérien par un avion militaire français le 12 janvier 2022, refus de survol du territoire pour un avion allemand le 20 janvier 2022, annonce d’une demande de « relecture de certains accords de coopération militaire » par le président de la transition, le colonel Assimi Goïta.

Deux semaines après les sanctions de la CEDEAO, le 24 janvier 2022, un communiqué du gouvernement de la Transition demande le départ du contingent danois de la Force Takuba, qui a débarqué dans notre pays comme en territoire conquis sans aucune base juridique et sans notre consentement. Le départ exigé par les autorités de la Transition est obtenu le 27 janvier 2022, malgré les protestations des pays européens.

L’intervention française

Le 11 janvier 2013, près d’un an après le début des hostilités par le MNLA contre la patrie et la prise des principales villes par une coalition arc-en-ciel de narcodjihadistes et de séparatistes instrumentalisés par la France, celle-ci (comme un pompier providentiel) lance une opération militaire d’urgence à travers des frappes aériennes et la mobilisation de forces spéciales, auxquelles viendront s’ajouter 4 000 hommes au sol.

En droit international, le recours à la force est clairement interdit par la Charte des Nations unies. Une intervention militaire sur un territoire étranger est toutefois permise à travers deux exceptions (autorisation du Conseil de sécurité, exercice de la légitime défense), ou bien si cette intervention est effectuée à la demande de l’État concerné. Pour justifier son intervention au Mali en 2013, la France a successivement invoqué ces trois raisons.

En effet, dès le lendemain de l’intervention, le président Hollande indiquait que celle-ci s’effectue « à la demande du président du Mali et dans le respect de la Charte des Nations unies ». Le ministre des Affaires étrangères français de l’époque Laurent Fabius (celui-là même qui a fait éloge des combattants séparatistes qui volaient de victoire en victoire) mentionnait quant à lui une situation de « légitime défense » tirée de l’article 51 de la Charte des Nations unies, avant de corriger son propos deux jours plus tard et de s’appuyer sur la résolution 2085, adoptée en décembre 2012 et prévoyant la mise en œuvre de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA). Le 14 janvier, l’ambassadeur de France auprès des Nations unies transmet un courrier au Conseil de sécurité indiquant que « la France a répondu […] à une demande d’aide formulée par le Président par intérim de la République du Mali, M. Dioncounda Traoré » pour lutter contre les groupes terroristes dans le pays.

Aucun État « démocratique » n’a contesté la légalité de l’intervention française de janvier 2013, pas plus que les spécialistes du jus ad bellum (droit de faire la guerre), et les Maliens, naïvement ont applaudi. En revanche, les arguments soulevés ont provoqué d’importants débats, voire des controverses.

En premier lieu, l’argument de la légitime défense a été rejeté de manière quasi unanime, en l’absence d’agression au sens du droit international. Plusieurs chercheurs ont ensuite critiqué le fait que la France s’appuie sur une autorisation donnée par le Conseil de sécurité : cette justification relève d’une lecture très extensive de la résolution 2085, puisque celle-ci autorisait le déploiement d’une force militaire, mais sous conduite africaine. À moins que la France se substituant aux Africains, considère leur souveraineté comme factice. Ce qu’elle a toujours fait d’ailleurs.

Ensuite, un consensus est apparu pour considérer la demande des autorités maliennes comme base légale de l’intervention, malgré quelques critiques portant sur la légitimité du président de l’époque, le Pr Diocounda Traoré, intronisé aux forceps par la CEDAO.

En avril 2013, à travers l’adoption de la résolution 2100 créant la Minusma, le Conseil de sécurité annonce le couperet en reconnaissant implicitement la légalité de l’intervention en saluant la « célérité des forces françaises » et en soulignant que celle-ci est conduite « à la demande » des autorités maliennes. Depuis, que ce soit sur le plan juridique ou politique, la présence française a été constamment justifiée par cet argument, rappelé d’ailleurs avec vigueur lors du sommet du G5 Sahel à Pau en 2020.

La France, pourtant membre permanent du Conseil de sécurité, n’a pas voulu faire adopter un mandat du Conseil de sécurité pour encadrer son intervention. Or, cela rompt avec la politique poursuivie depuis la fin des années 2000 en matière d’opérations extérieures, qui cherchait systématiquement l’obtention d’un mandat des Nations unies pour renforcer le cadre légal et la légitimité de l’opération.

Le temps Accords SOFA

Depuis l’intervention Serval, le cadre juridique de l’intervention militaire française dans notre pays a évolué et s’est fortement épaissi et complexifié, du fait des transformations du dispositif et de l’adoption de plusieurs accords relatifs au statut des forces armées, ou accords SOFA (Statuts of Forces agreement).

Tout d’abord, il y a eu un accord sous forme d’échanges de lettres en date du 7 et 8 mars 2013 pour fixer le « statut du détachement français dans le cadre de ses missions au Mali ».

Communément appelé SOFA (Status of Forces Agreement), ce type d’accord est courant et généralement conclu de manière bilatérale afin de fixer le cadre juridique applicable à un détachement militaire présent à l’étranger : liberté de circulation, compétence juridictionnelle en cas de faute, dispositions en matière de douanes, taxes, etc. Toutefois, un accord SOFA n’a pas vocation à justifier la légalité d’une intervention militaire, mais plutôt à encadrer son déploiement. D’ailleurs, de nombreux SOFAS sont conclus entre États sans existence d’intervention militaire.

Pourtant, l’accord conclu entre la France et le Mali en mars 2013 mentionne plusieurs aspects concernant la base légale de cette intervention, en rappelant l’existence des résolutions du Conseil de sécurité et en soulignant à nouveau « la demande expresse » du gouvernement de Transition de l’époque. Là encore, la France rompt avec la pratique initiée après 2008 et la révision des accords de défense avec les pays africains, où les SOFAS sont systématiquement distingués des accords d’assistance militaire. Le nouveau traité de coopération signé en juillet 2014 entre la France et le Mali n’y changera rien. Bien que sa signature soit concomitante au lancement de l’opération Barkhane, il est sans aucun impact sur l’accord conclu en 2013, qui continue à s’appliquer aux contingents de la force Barkhane. Toute chose qui est illégale.

Dans tous les cas, Serval répond, dit-on à une demande d’assistance adressée à la France en janvier 2013 par l’ancien président par intérim, le Pr Dioncounda Traore. « La demande est réitérée dans l’accord sous forme d’échanges de lettres en mars 2013 » entre les autorités de nos deux pays le 7 mars 2013 et le 8 mars 2013. Le clou de cet accord SOFA (statuts of force agreement) et qui est au centre de la controverse est l’article 5 : « pour les activités liées à l’exécution du présent accord, le personnel du détachement français circule sans restriction sur le territoire de la République du Mali, y compris son espace aérien, en utilisant les moyens de transport dont il dispose et sans qu’il ait à solliciter un accompagnement par les forces de la Partie malienne ». Or, il est clairement stipulé dans la lettre du 7 mars 2022 qui détermine les conditions et les modalités de son «déploiement sur le territoire de la République du Mali » que le « détachement de militaires français (ci-après « le détachement français ») soutenant les forces de la République du Mali » l’a été pour des «opérations d’assistance militaire à l’État malien et de protection des ressortissants français sur l’intégralité de son territoire ». Neuf (9) ans après, à quoi s’est résumée cette assistance ? Maliens vous êtes persona non grata à Kidal, parce que les « touareg sont nos amis », les «touaregs sont chez eux à Kidal » ?

Ce choix de mêler justification légale de l’intervention et encadrement juridique des forces dans notre pays est d’autant plus surprenant que la même année, la France a signé deux accords distincts avec le Niger pour le déploiement de ses opérations, l’un relatif « au régime juridique de l’intervention », l’autre concernant le statut des forces. Mais comme chacun sait, en ces temps, la France pouvait faire ce qu’elle voulait au Mali comme elle le voulait. Mais les temps passent…

Takuba : banditisme juridique

Une nouvelle évolution intervient en 2020 avec la mise en œuvre du groupement de forces spéciales Takuba. Sans lien avec l’Union européenne, ce dispositif repose sur une structure juridique complexe, mêlant là aussi justification légale de l’intervention et statut des forces, accords bilatéraux et multilatéraux.

Tout d’abord, dans une lettre adressée le 27 novembre 2019 à plusieurs pays européens, le président Ibrahim Boubacar Keita, sans remettre en cause la présence française dans son pays, sollicite une « assistance militaire » au sein de la force Takuba, encore en gestation et dont l’existence sera officialisée quelques mois plus tard. En février 2020, la France soumet à notre pays un projet de protocole additionnel à l’accord de 2013, qui prévoit l’application d’un SOFA type contenant les mêmes dispositions à l’ensemble des contingents européens déployés.

Entériné par un échange de lettres en mars 2020, ce protocole prévoit que chaque pays européen contributeur de Takuba doit conclure un accord spécifique avec le Mali et solliciter l’accord de la France pour intégrer la nouvelle force. Il fixe donc un cadre général, au sein duquel des relations bilatérales doivent être nouées entre le Mali et chaque État européen contributeur. La conclusion de ces accords bilatéraux est très simple sur la forme : un échange de lettres entre le pays contributeur et le Mali, contenant en annexe le SOFA, puis une notification à la partie française.

Ainsi, si Takuba est une opération présentée comme multilatérale, elle est juridiquement une juxtaposition de coopérations bilatérales, inscrites toutefois dans un cadre commun et homogène. La même année, un protocole similaire est signé avec le Niger. Toutefois, aucun accord bilatéral entre un pays contributeur de Takuba et le Niger n’a été publié à ce jour. Or, le pays qui se plie aux quatre volontés de la France vient d’entériner l’ordre du président Macron de recevoir Barkhane et Takuba sur son territoire.

Le cadre juridique de Takuba est donc une réplique de celui adopté en 2013 pour Serval puis Barkhane. La légitimité de l’intervention des pays européens est alors fondée sur sa légalité, matérialisée par la demande de notre pays, qui est exprimée à travers la conclusion bilatérale d’un SOFA. Ce choix est aujourd’hui lourd de conséquences eu égard à l’évolution politique et institutionnelle dans notre pays et à la volonté unanime du peuple malien de renégociations des accords que personne ne veut désormais.

Neuf (9) ans après leur conclusion, où est la légitimité et l’efficacité de ces accords conclus avec la France sur un mode léonin ?

En s’attaquant à la base légale de la présence danoise le 24 janvier 2022, c’est la légitimité de l’ensemble de Takuba que le gouvernement de Transition remet en cause.

En effet, du fait même de la structure juridique de ces accords, construits autour d’un texte unique mêlant demande d’assistance et statut des forces, la renégociation de termes et dispositions techniques est aujourd’hui impossible sans une nouvelle discussion sur la base légale des interventions et l’invitation de la partie malienne, sur lesquelles aurait dû se fonder la légitimité des interventions européennes. Cette discussion, même sur des points très techniques, conduirait in fine le gouvernement de la transition à confirmer ou à retirer clairement sa demande d’assistance, au-delà des postures et joutes verbales, forçant ainsi les pays contributeurs à en tirer les conséquences.

Enfin, en cas de poursuite de la coopération militaire, après relecture, comme avaient souhaité les autorités de la Transition, une plus grande transparence aurait été nécessaire. Mais Macron croit toujours qu’on est au temps de la Françafrique.

LA RÉDACTION




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